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《中国社会报》〖民政事业高质量发展调研行〗专栏 | 系统应对人口老龄化——遵义养老的实践路径

〖民政事业高质量发展调研行〗·贵州省遵义市

人口老龄化浪潮奔涌而至，如何构建高质量的养老服务体系，回应亿万家庭老有所养的期盼，是时代赋予的重大课题。2024年年底，《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》）出台，擘画了新时代养老服务发展的蓝图，为各地深化养老服务改革指明了方向。

《意见》的落地生根，关键看地方实践。为深入了解各地对《意见》的认识深度和贯彻落实的进展实效，本报策划专题调研，走进贵州省遵义市。

在遵义，我们看到了一幅养老服务体系建设持续深化的生动图景。尤其值得注意的是，遵义在实施积极应对人口老龄化国家战略的引领下，许多工作已先行布局、扎实推进，其探索方向与《意见》的核心要求高度契合。可以说，《意见》提出的重点任务，在遵义并非从零开始，而是在已有基础之上，得到了进一步的强化、深化和系统化推进。我们希望通过遵义这个窗口，观察国家顶层设计如何与地方实践同频共振，共同推动养老服务高质量发展，应对老龄化的挑战。

资料图片：贵州省习水县苍灵社会工作服务中心联合社区工作人员、志愿者在东皇街道金龙社区长者食堂开展活动。图为大家一起包粽子。

系统应对人口老龄化

——遵义养老的实践路径

本报记者闫薇

面对不断加速的人口老龄化，贵州遵义将实施积极应对人口老龄化国家战略转化为扎实行动，在养老服务领域展开系统性探索。从织密覆盖城乡的“三级网络”，到融通居家、社区、机构“三种形态”；从攻坚薄弱的“农村短板”，到聚焦刚需的“失能照护”，遵义正努力构建全维度、可持续的养老服务体系。本期报道将围绕这四大维度，呈现遵义养老工作的实践脉络与阶段性成效。

服务网络织密城乡覆盖初成体系

遵义市围绕“以中心城区为重点、县城为依托、乡镇为网格”的思路，不断优化资源配置，打造了覆盖市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）的四级养老服务设施网络，构建起多层次、广覆盖、区域性的居家养老服务新格局。

在市级层面，搭建了市、县两级智慧养老服务平台并推动接入遵义“城市大脑”，采取“市级统一建设、县级免费使用”的方式，构建全市养老服务“一张网”。平台现已汇集老年人基础数据110余万条，入驻服务机构425家，上架5大类服务项目，完成养老服务工单37.45万单。2024年，遵义市入选国家基本养老服务综合平台试点地区。同时，重点打造益养苑、康宁世纪、爱心彩虹、健乐养老等4家颐康养中心，作为全市养老服务人才培训、示范引领基地。

县级层面，每个县（市、区）均建成1所功能完备的县级综合性养老机构，在承担兜底保障职能基础上，依托智慧养老服务平台，统筹推动县域养老服务资源联动。如湄潭县构建了“1+1+5+N”养老服务网络，即1个县级养老服务指导中心（颐康养中心）、1个县级养老服务中心、5个区域性养老服务中心和N个村（社区）养老服务驿站；道真仡佬族苗族自治县已建颐康养中心1个，在主城区8个社区建设嵌入式养老服务设施，基本覆盖县城规划区。遵义各县以县级综合性养老机构为支持、社区养老服务驿站为网格、居家上门服务为落脚点，通过“建点、连线、扩面”的方法，打通了养老服务“最后一公里”。

乡镇（街道）层面，遵义市将原有的乡镇敬老院进行撤并整合，打造区域性养老服务中心。全市将215家乡镇敬老院撤并整合为104家区域性养老服务中心，实现了基本养老服务全域覆盖。如凤冈县将原有14个乡镇（街道）敬老院整合为6个区域性养老服务中心（2025年由县民政局直管），利用世界银行资金进行升级改造，完善消防设施和适老化设备，建设标准化养老机构4所，改造护理型床位280个；习水县将原有的21家农村敬老院整合为11家区域性养老服务中心，由县旅投集团下属洪福康养公司统一运营管理，目前7家已投入运营，共设有养老服务床位639张，其中护理型床位460张，占比达71.98%。

村（社区）层面，遵义市将原日间照料中心、农村幸福院等养老服务设施统一规范打造为养老服务驿站，并在6个县（市、区）开展适合本地乡情的农村互助式养老服务试点探索。截至目前，全市已建成养老服务设施314个，社区养老设施配建率达到95%。其中，红花岗区建有9个养老服务驿站、18个农村互助院和12家社区老年食堂；汇川区有26个社区养老服务驿站、14个农村幸福院和6家长者食堂。

三类形态融通居家社区机构协同发展格局渐显

遵义市按照“兜底养老有保障，社会养老有选择，居家养老有探索”的思路，持续健全完善养老服务供给体系，积极探索居家、社区、机构三种养老服务形态。

居家养老方面，遵义市大力推进适老化改造和居家上门服务。2022年以来，累计完成困难家庭适老化改造9000户，为特殊困难老年人提供助餐、助浴、助洁、助医等居家上门服务36万余人次。各县（市、区）也积极行动，如赤水市通过政府购买服务方式，投资200余万元实施特殊困难老年人家庭适老化改造400余户，实施特殊困难老年人助餐、助浴、助洁、助医等居家上门服务近300户、累计服务1万多项次；汇川区累计完成1200户家庭床位改造，上门服务5.8万人次。同时，遵义市实施高龄补贴普惠制度，如赤水市标准为80—89岁老年人每人每月50元、90—99岁老年人每人每月100元、100岁及以上老年人每人每月600元，“十四五”以来累计发放高龄补贴41.246万人次、2314.24万元。此外，建立特殊困难老年人探访关爱机制，如汇川区印发《汇川区特殊困难老年人探访关爱实施方案》，累计探访特殊困难老年人2.5万余人次，月探访率达100%；赤水市2024年以来按月开展特殊困难老年人探访，累计探访2598人次。

社区养老方面，遵义市基于各地多高原山地、农村人口居住分散的特点，创造性地提出在人口密度高的城镇中心区构建“15分钟养老服务圈”，在居民居住相对分散的农村地区按照“中心辐射、村级协同”的工作思路，打造“区域养老服务圈”，通过区域养老服务中心服务延伸和村级互助点为居家养老提供有力支持，全市15个县（市、区）特殊困难老年人探访率达到100%。将发展老年助餐服务作为养老服务体系建设的基础性工程抓紧抓好，全市已建成老年食堂（老年助餐点）70个。新蒲新区4家社区长者食堂自2024年10月运营以来，已为社区及周边老年人提供就餐、送餐服务5万余人次。凤冈县龙泉街道和平路社区长者食堂自2024年4月运营以来，每日用餐人数达300余人次。

机构养老方面，遵义市一手抓公办养老机构目标责任考核，一手抓公建养老机构社会化运营，因地制宜推进养老机构分类改革，促进公共养老资源有效利用。赤水市将13个乡镇敬老院整合为8个乡镇区域性养老服务中心，为492名特困老年人提供集中供养服务，剩余床位向社会开放，提供普惠养老服务。红花岗区10所公建养老机构实现了公建民营，提供床位1428张。截至2024年年底，全市公办养老机构向社会开放的普惠养老床位超过5000张，公建民营床位达到5963张。在医养结合方面，截至2024年年底，全市已建成老年友善医疗机构295家，创建省级医养结合示范单位13家、医养结合试点县2个、基层医疗卫生医养结合服务试点机构20家，建设居家老年人医养服务机构试点18家。汇川区洪天颐康养中心、润民养老院等机构通过与医疗机构合作，实现医疗服务与养老照护无缝衔接。习水县通过招商引资方式引进社会资本建设运营习水汇远医养中心，内设康复医院，设置400张医养结合床位，为老年人提供医养康养服务。

农村养老破题助模式创新与设施网络延展

遵义市针对农村养老服务设施布局不合理、发展基础薄弱的实际，积极探索适合农村的养老服务模式，补齐农村养老服务短板。

在农村养老服务设施建设方面，各县（市、区）充分利用闲置资产，建设农村幸福院、养老服务驿站等设施。湄潭县“十四五”以来累计投入1.39亿元建成县、乡、村三级养老服务网络，涵盖20个农村幸福院、4个养老互助点等；播州区有农村幸福院21个；汇川区有农村幸福院14个；余庆县有1个农村互助驿站、18个农村幸福院、4个易地扶贫搬迁养老服务站，覆盖全县10个乡镇（街道）。

在农村互助养老模式探索方面，湄潭县抄乐镇通过“五个一”工程开展镇级农村互助养老试点，建立健全老年组织，制定互助服务清单，建立互助服务补贴机制，共成立镇级、村级老年协会7个，登记会员2960人，老年人入会登记率达87.31%，建设服务驿站1个、幸福院5个、养老互助点4个，选聘养老互助员50人，开展互助活动200余次，上门服务130余人次。复兴镇湄江湖村则采取“党建引领+村民自治”模式，开展“助老工程”村级农村互助养老试点，建立“一阵地、四队伍”工作机制，打造老年活动中心2个，老人互助队共组织活动86次，志愿服务队开展走访服务活动65次。余庆县积极探索“一明白十联户”农村互助养老模式，创新开展“为民党建红色跑跑”特色服务，松烟镇松烟村和觉林村互助养老邻里之家吸纳74名低龄健康老人成为互助员，2025年开展互助活动12场，服务150余人次。凤冈县花坪街道通过“政府引导+机构参与+医疗辅助+网格员服务”的模式为特殊困难老年人提供服务。通过体制机制改革，遵义各地充分释放创新创造活力，走出了一条山区农村养老服务发展新路。

在农村养老服务保障方面，遵义市积极争取资金支持农村养老服务发展，如赤水市兑现省级养老机构及设施建设运营奖补资金66.5万元，争取资金170余万元支持农村互助幸福院建设；仁怀市2023—2024年投入资金150余万元，新建社区养老服务站8个，在农村地区建设惠民食堂2个。同时，全市落实养老机构及公益性养老服务设施水电气费执行居民价格政策，切实降低机构运营成本。

失能照护强化护理型床位扩容与服务能力提升

遵义市高度重视失能老年人照护工作，从设施建设、服务提供、政策保障等多方面入手，不断提升失能老年人照护水平。

在设施建设方面，全市推进养老机构提质改造，加大护理型床位建设力度。依托世界银行、法国开发署联合融资贷款“贵州养老服务体系建设项目”资金支持，在全市范围内实施养老机构标准化、专业化改造工程，到2024年年底，已完成养老机构标准化改造70所，改造护理型床位1.2万余张，全市养老机构护理型床位占比达78.63%，全面提升了失能老年人照护的硬件条件。比如赤水市养老床位1256张，其中护理型床位880张，占比达70%；桐梓县护理型床位数646张，占比达66%。部分县（区）还在养老机构中增设认知障碍照护专区，提供专业照护服务。

在服务提供方面，遵义市开展养老机构服务质量提升行动，通过养老服务从业人员岗前培训、能力提升培训和技能比赛，提升养老服务从业人员的职业化、专业化水平，到2024年年底，全市养老服务从业人员技能培训率达100%，新入职人员岗前培训率达到100%。通过“增加护理型床位供给、加强专业照护培训、开展服务质量日常监测”组合拳，遵义市全面提升了各类养老服务机构对失能、半失能老年人长期照护服务需求的支持能力。目前，全市老年人入住养老机构比例及特困低保老年人入住养老机构比例均位居全省第一。遵义市组织经济困难失能老年人入住养老机构进行集中照护，缓解了家庭照护压力。同时，失能老年人居家照护服务也已开展，通过居家适老化改造和居家上门服务，为失能老年人提供生活照料、康复护理等服务，如余庆县开展失能老年人“健康敲门行动”，为全县提出申请的1000余名65岁及以上失能老年人提供免费上门老年健康与医养结合服务。

在政策保障与监管方面，遵义市全面推进老年人能力筛查评估工作，到2024年年底，已实现全市常住老年人能力筛查评估全覆盖，并将评估结果作为发放经济困难老年人服务补贴、实施家庭适老化改造、设立家庭养老床位等基本养老服务的重要依据和提升养老服务专业化、精细化、个性化服务水平的重要支撑。针对养老机构等级评定不能全覆盖各类养老机构的问题，遵义在全省率先实施养老机构服务质量日常监测评价，通过监测评价推动机构养老服务质量提升，目前，监测评价已覆盖全市所有养老机构。

遵义在养老服务体系建设上的探索实践，为应对人口老龄化挑战奠定了基础。这些阶段性成果，既是在实施积极应对人口老龄化国家战略指引下长期耕耘的积累，也体现了《意见》出台后遵义对工作方向再聚焦、标准再提升、力度再加强的效应。

当然，前行之路上仍有诸多挑战，遵义需在现有框架下，以《意见》为导航，持续深化改革、着力优化结构、不断提升质量，在健全制度、激发活力、补短强弱上下更大功夫，深化养老服务改革发展，最终实现老有所养的美好愿景。

研学多一点：

持续精耕细作让改革红利惠及每一位老人

《意见》如一声号角，催动各地养老改革浪潮奔涌。贵州省遵义市以系统思维构建起一张覆盖城乡的养老服务网络，其探索方向与国家政策高度契合，更在多个领域形成了因地制宜的实践样本。

遵义养老服务发展的亮点在于四个关键突破：一是体系化布局成型。目前，全市基本形成了以智慧养老服务平台为支撑、县级综合性养老机构为骨干、区域性养老服务中心为分支、社区养老服务驿站为接入点的多层次、广覆盖的养老服务网络。二是精准化供给升级。2022年，遵义市基本养老服务清单制度落地实施，持续健全完善养老服务供给体系。居家、社区、机构三大形态精准发力。比如在社区养老方面，基于各地多高原山地、农村人口居住分散的特点，遵义创新提出了在人口密度高的城镇中心区构建“15分钟养老服务圈”，在居民居住相对分散的农村地区按照“中心辐射、村级协同”的工作思路，打造“区域养老服务圈”，通过区域养老服务中心服务延伸和村级互助点为居家养老提供有力支持。三是农村养老创新破题。遵义直面山区农村养老痛点，基于各地区农村民族、经济、文化、习俗差异较大的情况，充分总结过去农村幸福院重建设、轻运营的经验教训，深化“放管服”改革，鼓励和支持各地区基于本地特点，发展适合本地区的农村幸福院运营或互助养老模式。四是失能照护能力强化。遵义以护理能力提升为核心，完成70所机构改造，护理型床位占比跃至78.63%，居全省前列。通过“增加护理型床位供给、加强专业照护培训、开展服务质量日常监测”的组合拳，全面提升了各类养老服务机构对失能、半失能老年人长期照护服务需求的支持能力。此外，全覆盖的老年人能力评估成为精准服务的基石，机构入住率全省领先。

然而，成绩背后，深层次矛盾与挑战仍然存在。一是供需矛盾仍在加大。遵义自2022年开始进入人口老龄化加速期，老年人口、高龄人口、失能失智人口持续增长，由此带来的需求增长与当前养老服务设施布局规模的增长及居家社区机构养老服务供给能力的增长差距仍在拉大，未来财政资金投入与专业人才不足的双重压力将更加凸显。二是政策协同仍然不足。积极应对人口老龄化是个系统工程，涉及各个领域和各个方面，需要多部门协同推进，但实际执行中存在政策目标未达预期、部门间协作不畅等问题，不同政策之间的目标不一致导致政策效果相互抵消，部门间协作机制不健全导致政策落实效率低下，财政资金分配未充分考虑区域和领域差异导致资源分配失衡。

持续深化养老服务改革发展，遵义应在以下方面重点发力：一是深化政府职能转变。在当前已基本满足特困和经济困难老年人基本生活和失能照护需求的情况下，养老服务工作重心应由政府主导转向多元参与，通过完善并落实投（融）资、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养和就业等政策，激发市场活力，营造有利于各类主体有序发展的良好市场环境，使社会力量成为发展养老服务业的主体。二是深化政策协同创新。优化政策制定流程，对涉及多部门的政策进行联合论证，避免目标冲突。强化高位统筹，建立权威协调机制，打破部门壁垒，确保政策落地见效。改革财政资金分配方式，建立因素法分配模型，向需求更迫切、任务更重的区域和领域倾斜，实施精准差异化扶持，提高资源分配的公平与效率。

遵义以系统思维织就的养老服务网络，为应对人口老龄化提供了宝贵样本。实践再次证明，唯有将中央精神与地方实际深度融合，以问题导向攻坚深层矛盾，方能在银发浪潮中筑牢坚实堤坝。未来，遵义应在机制优化、资源均衡与政策落地上精耕细作，让改革红利真正惠及每一位老年人。

（作者系贵州省百年民生事业发展研究院院长）