社会救助法草案酝酿30年终亮相 低保边缘户将纳入救助范围

社会救助法》草案共7章76条，将最低生活保障边缘家庭、刚性支出困难家庭等纳入救助对象范围，并设立专章鼓励社会力量参与救助

      酝酿30余年，多次纳入立法规划的《社会救助法》草案正式亮相。这个草案近日提请十四届全国人大常委会第十六次会议首次审议，目前已在中国人大网全文公布，向社会公开征求意见。财新注意到，在以往特困人员、最低生活保障家庭等传统社会救助对象的基础上，草案新增最低生活保障边缘家庭、刚性支出困难家庭等作为社会救助对象。 　　

      财新此前报道，社会救助立法已酝酿30年。自1994年起，这一立法项目先以《社会救济法》之名列入了八届、十届全国人大常委会的立法规划，后改名《社会救助法》进入十一届全国人大常委会的立法规划，草案曾在国务院常务会议审议，但始终未进入全国人大常委会审议程序。2014年2月，国务院以行政法规形式出台了《社会救助暂行办法》（下称《暂行办法》），被认为虽降低了立法层次，但起到了“退一步、进两步”的效果。

    《暂行办法》问世一年多，便有学者呼吁重启立法。多位参与立法研讨的学者表示，《暂行办法》法律位阶偏低、条款过于笼统，加之近年来经济社会发生较大变化，社会救助面临从输血变造血、从济贫到助弱、从给物质到给服务的转型，加快推进社会救助立法已成为共识。2017年，中共十九大报告提出，兜底线、织密网、建机制，弱有所扶，完善社会救助制度。2018年，《社会救助法》再次列入十三届全国人大常委会的立法规划，作为条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案的第一类项目——这已经是该法第四次进入立法规划。2020年，民政部与财政部发布《社会救助法（草案征求意见稿）》。同时，这一立法项目还在2020至2025年连续六年被列入全国人大常委会和民政部的年度立法计划。（详见财新周刊报道：《社会救助立法挑战》）

      2025年6月24日，民政部部长陆治原在对草案进行说明时表示，随着经济社会发展，社会救助面临一些新情况、新问题，如统筹协调难、救助范围窄、程序繁琐、社会力量参与不够等，为健全社会救助体系，织密扎牢民生兜底保障安全网，需要制定《社会救助法》。　　

      陆治原介绍，民政部、财政部在总结《社会救助暂行办法》实施经验的基础上，研究起草了《社会救助法》草案送审稿，并向社会公开征求了意见。司法部三次征求中央组织部、教育部、公安部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、国家卫生健康委等50家中央有关单位和地方的意见，赴地方调研并召开专家座谈会，在此基础上会同民政部、财政部对送审稿反复研究修改形成草案。草案已经国务院常务会议讨论通过。　　

      草案共7章76条，除了总则、法律责任、附则，还规定了救助对象和内容、救助程序、社会力量参与、救助管理和服务。公众可以直接登录中国人大网或国家法律法规数据库提出意见，也可以将意见寄送全国人大常委会法制工作委员会。征求意见截止日期为7月26日。

新增社会救助对象　　

       在近年不断尝试的提标扩面方面，根据《社会救助法》草案第13条规定，在以往特困人员、最低生活保障家庭等社会救助对象的基础上，将最低生活保障边缘家庭、刚性支出困难家庭等列入社会救助对象。这被视为草案的一大进步。　　

      财新此前报道，社会救助覆盖面有待拓展。民政部数据显示，城乡低保人口近年来呈加速下降趋势，城市低保对象从2009年的超过2300万人，以年均8%的降速下降到2019年不足千万人；农村低保对象也在2013年达到峰值5388万人后，持续下降到2019年的3400余万人。　　

      华北电力大学教授、中国社会保障学会社会救助分会副秘书长姚建平告诉财新，近十多年来城乡低保覆盖人数不断下降，目前的低保对象已经不到峰值时期的一半，低保制度越来越倾向于救助老弱病残人员。亦有学者表示，在部分发达地区，如深圳当地低保对象仅千余人，特困户仅十余人，经过一段时间的提标扩面和政策调整，低保户扩大到3000余人，特困户上百人，但相比深圳的人口规模以及全国其他大城市的情况，仍然没有打破可能面临的“无人可救”局面。　　

      姚建平表示，脱贫攻坚结束后我国正在朝着共同富裕目标迈进，社会救助制度应该适度扩大覆盖对象范围，满足城乡困难群众多层次、多样化需求。考虑到低保制度具有明显的福利依赖问题，重新大规模扩大低保制度的覆盖面已经不现实。同时，新业态和数字经济的发展使得城乡居民的就业变得更加不稳定，贫困现象越来越表现为市场经济波动和产业结构调整所导致的失业风险。在这种情况下，社会救助制度不仅要兜底那些没有劳动能力的老弱病残群体，更要为城乡失业人员和低收入家庭（低保边缘家庭）提供基本保障。

      2020年，中办、国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，提出用两年左右时间，健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系。2022年召开的中共二十大提出健全分层分类的社会救助体系，2024年二十届三中全会重申健全社会救助体系。

      2023年，国务院办公厅转发民政部等单位《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》（下称《意见》），明确了低收入人口构成，包括最低生活保障对象、特困人员、防止返贫监测对象、最低生活保障边缘家庭成员、刚性支出困难家庭成员，以及其他困难人员。　　

       其中，最低生活保障边缘家庭通常指，不符合最低生活保障条件，但家庭人均收入低于当地最低生活保障标准1.5倍—2倍，且家庭财产状况符合当地相关规定的家庭；刚性支出困难家庭指，由于重大疾病、子女就学、突发事件等原因，导致家庭财力支出远远超出承受能力而造成的生活贫困。

      2022年11月，时任民政部社会救助司司长刘喜堂曾介绍，自2021年7月民政部组织全国民政系统在原来开展救助的基础上开发建设了全国低收入人口动态监测信息平台，目前已汇集了6300万低收入人口的信息，在低保、特困群体以外，还包括约610万低保边缘人口，以及约680万临时救助的支出型贫困人口。（详见财新网：《中国将出台专项救助新规 已有超6000万低收入人群纳入监测》）

       2024年10月，民政部印发《刚性支出困难家庭认定办法》，明确未纳入低保、特困范围，但家庭刚性支出比例超当地规定的家庭可申请认定，有效期最长12个月。（详见财新网《刚性支出困难家庭如何认定？民政部给出指引》）

      “社会救助的核心在于精准，避免交叉重复、悬崖效应和救助依赖。”中民社会救助研究院执行院长宋宗合告诉财新，实践操作中扩围的边界并不清晰，分层分类覆盖的动态调整容易导致重叠现象，新增的扩围对象具体认定标准交由各地负责，存在一定的滞后性。“扩围不完全是救助数量的扩围，还包含识别工具的扩围，应当更加精准识别出不同类型不同层级的救助对象。”　　

      宋宗合表示，社会救助是最后一道安全网，在此之上还有社会保险、社会福利等保障性制度，《社会救助法》应当厘清与社会保险、社会福利之间的衔接关系。实践操作中，一些社会救助资金被用于代缴社会保险，也存在核定救助对象收入时社会福利待遇豁免不统一等情形。“在社会保障体系之中，社会保险、社会福利应当充分发挥作用，不应将社会保险、社会福利该承担责任的对象都交给最后一道安全网，应当建立一个科学的过滤秩序，每一种保障制度都承担充分责任，给社会救助留下可以适配解决的人群。”宋宗合说。　　

      此外，中国2.8亿农民工在城市参加社会保险的参保率低，在户籍地参保率更低。宋宗合表示，社会救助也应面向流动人口，目前已有部分地方如福建武平县试点了居住地申办低保政策，允许非本地户籍居民在居住地申请，破解外来人口救助难题，应将地方经验吸收进入法律条款。　　

      姚建平也表示，与本地居民相比，流动人口面临着更大的贫困风险，迫切需要将他们纳入社会救助体系，但现实层面上，流动人口社会救助政策相对缺位。流动人口中困难家庭在常住地和户籍地均难以满足申请社会救助的相关条件，使得他们在陷入困境时难以获得救助。随着人口流动规模的继续扩大，社会救助如果仅面向户籍人口，那么其兜底保障功能将大大受限。可借鉴义务教育、基本公共卫生、住房等领域的做法，积极探索建立面向常住人口的社会救助体系。

破解部门障碍　　

       社会救助工作涉及民政、医疗、教育、住房等多部门，实践中存在信息共享不畅、救助资源分散等问题。　　

     《暂行办法》出台前后，国务院批复同意建立由民政部牵头的全国社会救助部际联席会议制度，后又于2017年要求在全国建立县级政府困难群众基本生活保障协调机制，由政府负责人牵头，民政部门负责，卫生、教育等相关部门和单位参加，定期研究解决当地困难群众基本生活保障问题。2023年《意见》又明确了党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与的工作机制。　　

      陆治原在说明中表示，针对部门之间信息不畅、协调困难、政策衔接不紧密等问题，《社会救助法》草案要求县级以上政府建立社会救助协调机制。草案沿袭了《意见》提出的工作机制，并明确县级以上人民政府建立社会救助协调机制，统筹、协调、督促、指导有关部门在各自职责范围内做好社会救助工作。协调机制具体工作由县级以上政府民政部门承担。县级以上政府民政、教育、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生健康、应急管理、医疗保障等部门，按照各自职责负责相应的社会救助工作。此外，草案还规定，县级政府应当建立社会救助“一门受理、协同办理”机制，乡镇政府、街道办事处应当设立统一受理社会救助申请的窗口，及时受理、转办申请事项。　　

      在社会救助程序方面，草案明确了主动申请和主动发现两种机制。即除本人申请、经审核后纳入社会救助以外，草案还明确提出村委会、居委会在工作中发现需要救助的家庭和人员，应当及时向乡镇政府、街道办事处或者县级政府社会救助管理部门报告；乡镇政府、街道办事处和其他基层单位也有主动发现、报告的责任。

      “明确主动发现机制是一个好的方向。”宋宗合建议，相关条款应当进一步细化，明确主动发现的责任主体，以及能够给这一责任主体提供的支持。“主动发现机制有赖于信息化数据库的监测识别，但是真实有效的数据源还是需要依托‘铁脚板’式的主动寻访。”他表示，还应在主动发现机制中进一步明确对基层经办人员的保护，以免损害主动发现、主动救助的积极性。　　

      姚建平也表示，建立社会救助主动发现机制十分必要，主要包括建立低收入家庭动态监测预警机制，对城乡困难群众家庭生活状况进行跟踪和监测，以及建立包括社会爱心人士和志愿者，民政、残联、妇联、计生委、教委等有救助项目的部门经办人在内的网络（例如微信群等），以便随时提供潜在社会救助对象的线索，减少应保未保现象发生。　　

      社会救助有着较为复杂的识别机制和程序，涉及到资金、财产、支出等多种数据。曾有北京西城区社会救助工作人员告诉财新，当地推动建设的困难家庭数据平台，尽管有相关委办局参与，但一些数据仍有待整合，有的部门出于信息安全或部门利益等原因，不愿共享信息。　　

      对这种现象，曾督导各地建立家庭经济状况核对系统的姚建平也有感受。姚建平发现，政府各部门数据往往需要所在地党政一把手亲自推动才能实现整合，他曾建议立法中要明确规定社会保障审核部门在获得申请人授权的情况下，有权要求其他相关部门提供户籍、婚姻状况、住房、纳税、公积金、养老金、车辆、股票、证券、银行存款、个人信用报告等相关信息，各部门也有义务为社会救助的家庭经济状况核对工作提供帮助。　　

       此次草案第37条明确，县级政府民政部门可以向户籍管理、税务、社会保险、不动产登记、市场监督管理、住房公积金管理、车船管理等单位，银行、保险、证券等金融机构以及提供货币资金转移服务的非银行支付机构，核对社会救助家庭收入、财产等状况；必要时，经共同生活的家庭成员以外的法定赡养、抚养、扶养义务人同意，可以对其收入、财产状况进行核对。有关单位和机构应当予以配合。县级以上政府民政部门应当牵头健全社会救助家庭经济状况核对机制，提高社会救助审核确认准确度。　　

      宋宗合发现，在具体的低收入人群认定识别程序中，收入信息依靠个人申报，再经认定平台核查，数据的完整度有赖于打通更多数据源，比如人社部门的就业收入平台等。他认为，如何整合各个部门的信息、建设信息平台，进行更加科学精准的整合评估，仍有待进一步优化。

设立社会力量参与专章　　

     《社会救助法》草案还设立了专章明确社会力量参与救助，主要包括三种途径，即鼓励支持公民、法人及其他组织以捐赠财产、设立项目、提供服务等方式自愿开展救助帮扶活动；鼓励社会工作专业力量参与社会救助；以及，促进社会救助领域志愿服务发展。　　

      相对应的，草案还规定，社会救助管理部门和乡镇政府、街道办事处可以将社会救助中属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，通过政府购买服务方式实施。　　

      有学者表示，社会力量应该进一步细化，明确具体组织性质如慈善公益组织、志愿者协会等，以避免立法的模糊导致效果不佳；同时，还应强化对参与救助的社会组织的支持力度，如参考以往经验和规定，提供财政补贴、税收优惠、费用减免等具体规定，以进一步鼓励社会力量参与社会救助。　　

      宋宗合认为，社会力量包括社会工作、社会志愿者和社会慈善，但如何鼓励社工、志愿者和慈善组织参与，这些主体的职责如何界定等都有待细化。当然这些激励措施需要其他相关法律联动落地，比如《慈善法》等法律对税收优惠、政府购买服务等内容的落地实施。　　

      姚建平表示，慈善力量具有反应迅速、领域广泛、方式灵活、专业性强等优势，引导和鼓励社会力量积极参与社会救助，有助于弥补政府救助的不足。他举例说，医疗保障制度包括医疗保险和医疗救助两个层次，但少部分非正规部门就业人口和没有能力缴费的人群被排除在现行医疗保障制度之外。此外，现行医保制度仍然不能很好地解决大病、重病患者的医疗费用问题。在这种情况下，慈善力量介入医疗救助就成为解决现行医疗保障制度体系短板的重要环节。社会力量还可在各街道、乡镇成立爱心组织、爱心协会、基金会等，在本辖区内进行慈善救助；引入专业社会工作提供精准救助服务，包括建立健全救助服务的需求发现与报告、评估、承接、转介、协同等机制，将社会工作服务嵌入现有社会救助、困难帮扶等工作体系，及时有效满足社会救助对象在获得政策帮扶之外的服务需求。此外，还应建立慈善救助与政府救助的衔接机制，针对政府救助后还有困难的家庭和人员，可以通过政府民政部门转介给慈善组织进行救助，以发挥社会力量参与社会救助的兜底作用。■