《关于进一步推进儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展的实施意见》政策解读

近日,省民政厅、省委编办、省发展改革委、省教育厅、省公安厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省住房城乡建设厅、省卫生健康委、省应急厅、省市场监管局、省医保局、省军区动员局、省残联、省消防救援总队等15部门联合印发了《关于进一步推进儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展的实施意见》(以下简称《实施意见》),为帮助社会各界理解该项工作,现就《实施意见》作如下政策解读。

一、《实施意见》出台的背景是什么?

答:儿童福利是我国社会保障体系的重要组成部分。党中央、国务院历来高度重视儿童福利工作,党的十八大以来,习近平总书记对儿童福利和未成年人保护工作作出了一系列重要论述和重要指示批示,习近平总书记多次莅临儿童福利机构慰问儿童,指出对儿童特别是孤儿和残疾儿童,全社会都要有仁爱之心、关爱之情,共同努力使他们能够健康成长,感受到社会主义大家庭的温暖。2021年春节前,习近平总书记在贵州视察期间强调,青少年正处于学习的最佳时期,要注意加强对学生的政治引领、思想引领、价值引领、品德引领,树立正确的世界观、人生观、价值观,系好人生第一粒扣子,走好人生道路,为实现中华民族伟大复兴贡献聪明才智。省委、政府高度重视儿童福利工作,“十三五”以来,全省儿童福利事业取得长足发展,儿童福利保障制度不断完善,孤儿基本生活、医疗、康复、教育等保障水平稳步提升,儿童福利设施建设不断加强,儿童福利服务内容不断丰富,切实维护了孤残未成年人和困境未成年人的权益。“十四五”时期将开启全面建设社会主义现代化国家新征程,坚持在发展中保障和改善民生、满足人民日益增长的美好生活需要,对推进儿童福利服务提出新任务、新要求。儿童福利机构是开展儿童福利服务的重要载体,通过优化提质和创新转型实现从非专业服务向精细化专业化服务转变,是提高未成年人养育水平、促进未成年人健康成长的重要举措。与此同时,今年正式实施的《民法典》和新修订的《未成年人保护法》《贵州省未成年人保护条例》赋予了民政部门更多职责任务,服务对象拓展到了全体未成年人。未成年人救助保护机构是履行未成年人保护法的重要基层阵地,亟需尽快提高保障能力,以适应当前开展未成年人保护工作的需要。

随着经济社会发展进步,近年来我省儿童福利和未成年人保护工作面临的形势和任务与全国情况相同,出现了一些新情况、新问题,主要体现在:一是未成年人残疾程度高与专业服务力量不足形成突出矛盾。二是大多数县级儿童福利机构存在“基础设施差、专业力量弱、未成年人数量少、养育水平低”的问题。三是机构外需要提供关爱服务的困境未成年人和留守未成年人群体人数多。这些未成年人群体需要政府和社会提供学业、监护、精神关爱等方面的关爱保护和服务,帮助他们健康成长,但目前基层未成年人救助保护机构、设施都还存在短板,未成年人保护工作力量严重不足。

今年5月,民政部会同中央编办、发展改革委、教育部、公安部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、卫生健康委、应急部、市场监管总局、医保局、中央军委国防动员部、中国残联等部门联合印发了《关于进一步推进儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展的意见》(民发〔2021〕44号,以下简称《意见》)。为贯彻落实《意见》,进一步推进儿童福利机构优化提质和创新转型,实现高质量发展,充分发挥儿童福利机构重要作用和资源优势,切实保障未成年人权益,省民政厅会同省委编办、省发展改革委等14部门以《意见》为依据和基础,制定了《实施意见》。

二、《实施意见》主要内容有那些?

答:《实施意见》共分为4个部分:第一部分是总体要求。《实施意见》明确了指导思想、总体思路、主要目标。第二部分是推进区域性儿童福利机构和部分县级儿童福利机构优化提质。《实施意见》要求全力打造区域性儿童福利机构、建设好部分县级儿童福利机构、做好接收工作、加强医疗保障、强化教育保障、优化实施未成年人成年后安置政策等六个方面。第三部分是推进县级民政部门设立的儿童福利机构创新转型。《实施意见》要求把握未成年人救助保护机构的规模、把握未成年人救助保护机构的功能、切实做好儿童福利机构创新转型工作、做好移交工作、提升服务能力等五个方面。第四部分是强化保障措施。《实施意见》从加强组织领导、强化部门协同、强化配套措施、强化督促调度等方面提出了具体要求,明确了各级民政部门、儿童福利机构和各相关职能部门的职责。

三、《实施意见》确定的指导思想是什么?

答:《实施意见》确定的指导思想:以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,深入贯彻落实习近平总书记关于未成年人保护工作的重要指示批示精神和习近平总书记视察贵州时的重要讲话精神,认真贯彻落实《中华人民共和国未成年人保护法》《贵州省未成年人保护条例》,以促进儿童福利机构高质量发展为目标,坚持未成年人利益优先,坚持优化提质和创新转型并重,构建符合贵州省情,更加专业、更高质量、更有效率的新时代儿童福利和未成年人保护工作服务体系。

四、《实施意见》确定的总体思路是什么?

答:《实施意见》确定的总体思路:市级民政部门设立的儿童福利机构原则上应当收留抚养本辖区由民政部门长期监护的未成年人。县级民政部门已设立的儿童福利机构,原则上应当转型为未成年人救助保护机构,承担未成年人保护工作。在民政部门长期监护未成年人数量较多的地方,省级民政部门可以统筹协调、合理确定少部分基础条件相对较好、养育未成年人较多的县级儿童福利机构收留抚养本辖区由民政部门长期监护的未成年人。

五、《实施意见》明确的主要目标是什么?

答:《实施意见》明确的主要目标:到2025年,全面完成儿童福利机构优化提质和创新转型工作,儿童福利机构高质量发展态势不断巩固。儿童福利机构区域布局更加合理,资源配置更加优化,权责关系更加明晰,功能定位更加完善,保障服务更加高效,儿童福利体系更加健全。市级民政部门设立的儿童福利机构全面实现优化提质,县级民政部门设立的儿童福利机构完成创新转型。市级和县级未成年人保护相关职责任务有人落实、有场所落实。

六、如何推进区域性儿童福利机构和部分县级儿童福利机构优化提质?

答:为一步提升儿童福利机构建设水平,更好促进机构内未成年人健康成长,《实施意见》要求将县级儿童福利机构养育的未成年人移交到市级儿童福利机构和少部分基础条件较好的县级儿童福利机构集中养育。这些承担集中养育未成年人职能的机构,按照高质量发展的要求,着力推进未成年人养育、医疗、康复、教育、社会工作一体化发展。主要有以下几个方面内容:

一是加快推进9个市(州)及红花岗区民政部门设立的儿童福利机构优化提质,统筹打造成为设施设备齐全、养育功能完善、医疗康复专业、教育资源优良、社会工作力量充足、内部管理规范的区域性儿童福利机构。推动培育贵阳市、遵义市、毕节市、铜仁市等4家市级民政部门设立的儿童福利机构高质量发展示范单位。保留基础条件相对较好、养育未成年人较多的正安县、仁怀市、关岭县、大方县、赫章县、石阡县、思南县、罗甸县、惠水县等9家县级民政部门设立的儿童福利机构。

二是在养育服务方面,《实施意见》要求儿童福利机构在机构内部建造家庭式居所,选择符合条件的夫妻进行家庭式养育,为机构内未成年人提供家庭式的温暖和关怀。

三是在医疗保障方面,《实施意见》要求对失去父母、查找不到父母或其他监护人的未成年人自进入儿童福利机构之日起,及时核实身份和基本医保参保状态,对纳入孤儿、事实无人抚养未成年人等特殊困难群体保障范围,未参保的可突破居民医保集中参保缴费期限制,随参随缴,及时享受待遇。

四是在康复保障方面,针对机构内残疾未成年人多、康复需要迫切的情况,《实施意见》明确要求所有儿童福利机构都应当符合残疾儿童定点康复机构条件,对机构内病残未成年人进行康复评估、制定康复方案并及时组织实施。

五是在教育保障方面,对于儿童福利机构内的未成年人,《实施意见》明确要求教育部门就近就便安排在普惠性幼儿园或公办中小学就读,公办寄宿制学校优先保障。

六是在未成年人成年后安置方面,《实施意见》明确要求对符合就业困难人员条件的,纳入就业援助范围,开展就业帮扶。对符合住房保障条件的,优先纳入住房保障范围。对符合参军要求的,同等条件下优先安排入伍。对符合特困人员认定条件的,纳入特困人员救助供养。

七是在社工服务方面,《实施意见》明确要求充分运用专业社会工作方法开展未成年人需求评估、安置计划制定、心理辅导、亲情教育、社会融入、服务计划落实和未成年人安置评估等工作,为未成年人提供个性化、多样化服务。

八是在创新发展方面,《实施意见》明确要求有条件的儿童福利机构要拓展服务范围,向机构外的残疾未成年人,特别是困难家庭残疾未成年人等群体以及其他有需求的未成年人延伸康复等服务。

七、如何推进大多数县级儿童福利机构创新转型?

答:为适应实施新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》《贵州省未成年人保护条例》,构建新时代未成年人保护工作格局的需要,《实施意见》要求有效整合所设立的儿童福利机构、未成年人救助保护相关机构的人员、场所、职责等,将其转型设置为相对独立的未成年人救助保护机构。合理确定本辖区承担未成年人救助保护职责的实体机构,确保未成年人保护相关职责任务有人落实、有场所落实。主要有以下几个方面的内容:

一是做好移交工作。《实施意见》明确未成年人移交由户籍所在地的县级民政部门向区域性儿童福利机构的主管民政部门提出申请,原则上采取“户随人走”的方式,将未成年人户籍一并转移至区域性儿童福利机构,对于存在户口迁移可能使未成年人合法权益受损等情形的,也可以不迁移户口。

二是做好转型工作。《实施意见》要求将一批基础设施相对较差、专业力量较弱、未成年人数量较少、养育水平较低的县级民政部门设立的儿童福利机构创新转型为未成年人救助保护机构。从人员、设施等方面提出了具体要求。

三是提升服务能力。儿童福利机构创新转型后,机构中原来从事儿童养育工作的人员,将转而从事未成年人保护工作,这将在很大程度上缓解基层未成年人保护工作人员力量不足的问题,但与基层承担的工作职责相比,与要高质量完成各项任务的要求相比,基层的未成年人保护工作力量仍需进一步加强。《实施意见》要求各地民政部门还将继续为机构配齐配强工作人员,优化岗位设置,强化业务培训,不断提升专业水平和能力,切实履行法定职责,为推进新时代未成年人保护工作高质量发展发挥应有作用。

八、推进创新转型后业务工作是否会更加艰巨?

答:按照《未成年人保护法》《贵州省未成年人保护条例》等有关规定,儿童福利机构转型为未成年人救助保护机构后,其服务群体更多、职责任务更重。一是在各地民政部门的领导下,积极参与本级未成年人保护工作协调机制具体工作。二是依法做好符合民政部门临时监护情形的未成年人收留抚养工作。三是及时受理和协调处置12345热线转接来电和交办涉及未成年人保护事项。四是协调做好监护评估、个案会商、服务转介、精神关怀等救助保护工作。五是组织开展未成年人保护法律政策宣传。六是牵头开展区域内农村留守未成年人和社会散居孤儿、事实无人抚养未成年人、困境未成年人关爱服务工作。七是指导乡镇(街道)未成年人保护工作站、村(居)儿童之家业务建设。八是指导开展儿童督导员、儿童主任业务培训及未成年人信息摸底排查、登记建档和动态更新等。九是协助相关部门落实困境未成年人生活、教育、医疗康复、住房等保障政策。十是引导和培育未成年人服务类社会组织和社会力量参与未成年人保护工作。

九、儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展,能够产生哪些可以预期的良好效果?

答:儿童福利机构实现优化提质和创新转型后,至少可以带来5个方面的积极作用:

一是能够为病残孤儿提供更优质的保障。我省儿童福利机构内养育的大多数为病残孤儿,需要进行专业照护。9个市(州)及红花岗区民政部门设立的儿童福利机构实现优化提质后,具有设施设备齐全、养育功能完善、康复医疗专业、教育资源优良、社会工作力量充足、内部管理规范等特点,能够为重病、残疾未成年人和学龄前未成年人提供更为专业的养育、康复、教育、医疗、安置等服务。因此,集中养育有利于更好地履行国家监护职责。

二是能够更好防范化解儿童福利领域的重大风险。全省一些县级儿童福利机构是同时养育老年人的综合性社会福利机构,并非独立的儿童福利机构,机构专业人员短缺、康复教育资源相对缺乏,管理精细化程度不高。特别是在此次新冠肺炎疫情防控工作中,暴露出县级儿童福利机构疫情防控的薄弱环节,风险防范能力不足。而市级儿童福利机构管理更加规范科学,专业化水平更高、抗风险能力更强,更有利于保障儿童权益,防范化解风险。

三是能够为健康未成年人和轻度残疾未成年人提供更优质的成长成才环境。优化提质的市级儿童福利机构相对于县级资源优势明显,能够为有机会进入社会的健康未成年人和轻度残疾未成年人提供更高质量的生活环境、更优质的教育资源、更充分的就业机会、更全面的社会保障等,非常有利于此类未成年人的成长成才。

四是能够更好地发挥县级儿童福利机构的阵地作用。在开展市级儿童福利机构优化提质工作的同时,推进大多数县级儿童福利机构创新转型,转为未成年人救助保护机构,成为服务广大留守未成年人、事实无人抚养未成年人、社会散居孤儿和其他困境未成年人的重要基层阵地,能够缓解基层未成年人保护工作力量不足的压力。

五是能够更好地提高儿童福利领域机构资源使用效率。大多数县级儿童福利机构虽然养育儿童比较少,但为维系机构的基本运转,政府每年仍要投入大量资金和人力,低水平重复建设问题比较突出。开展市级儿童福利机构和少部分基础条件相对较好、养育未成年人较多的县级儿童福利机构优化提质工作,将“十四五”期间各类资金、资源集中使用,可以更好地推进高水平儿童福利机构建设,提高资源使用效率。