《贵州省民政系统行政处罚裁量权 基准（试行）》政策解读

《贵州省民政系统行政处罚裁量权

基准（试行）》政策解读

近日，省民政厅印发《贵州省民政系统行政处罚裁量权基准（试行）》（以下简称《基准》），规范全省民政系统行政处罚行为，保证行政处罚裁量权的正确行使。现就《基准》有关事项解读如下：

一、《基准》制定背景是什么

行政执法裁量权是指行政机关在行政执法过程中，依据法律、法规、规章规定的范围、条件、方式、种类、幅度和时限等，结合具体情形进行审查、判断并作出处理的权力。规范行政执法裁量权，对于促进行政机关依法行政、合理行政，深化“放管服”改革优化营商环境，推进法治政府建设，切实维护公民、法人或者其他组织合法权益具有重要意义。行政机关结合行政执法实践对执法裁量权的适用条件、情形等予以细化量化形成的行政执法裁量权基准，是严格规范公正行使执法裁量权的一项重要举措。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》都明确提出“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。”《贵州省行政执法监督办法》（省政府令第179号）第十八条规定：省级行政执法部门应当对法律、法规、规章规定的本系统具有裁量幅度的行政执法种类或者事项进行梳理，根据经济社会发展实际，对行政执法裁量权予以细化、量化，制定行政执法裁量基准，组织论证、审定后向社会公布实施，并实行动态管理。《贵州省2020年法治政府建设工作要点》要求“严格落实行政裁量权基准制度，省级行政执法部门组织调整或者制定本系统行政裁量权事项清单并公布”。这些都为制定全省民政系统行政处罚裁量基准提供了政策和法律依据。

二、《通知》主要内容有哪些

本基准以表格的形式，对《中华人民共和国慈善法》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等13件法律法规规章中涉及民政部门的具有裁量权的行政处罚事项制定了裁量标准，分为十个部分60个小项。第一至第三部分为社会组织管理工作的处罚基准，明确了《社会团体登记管理条例》第三十条规定的8类违法行为、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十五条规定的8类违法行为、《基金会管理条例》第四十二条规定的6类违法行为的裁量标准；第四部分为养老服务工作的处罚基准，明确了民政部2020年修订的《养老机构管理办法》第四十六条规定的9类违法行为的裁量标准；第五部分是慈善组织管理工作，明确了《慈善法》第一百条规定的2类违法行为、第一百零一条规定的4类违法行为、第一百零五条规定的2类违法行为的裁量标准；第六部分是志愿服务管理工作，明确了《志愿服务条例》第三十六条、三十七、三十八条规定的3类违法行为的裁量标准；第七部分是社会救助工作，明确了《社会救助暂行办法》第六十八条、《城市居民最低生活保障条例》第十四条规定的2类违法行为、《贵州省城市居民最低生活保障办法》第二十四条规定的3类违法行为的裁量标准；第八部分是行政区划工作，明确了《行政区域界线管理条例》第十七条、十八条规定的违法行为的裁量标准；第九部分是殡葬管理工作，明确了《殡葬管理条例》第十八条、十九条、二十二条，《贵州省殡葬管理条例》第十八条、二十一条、二十三条、二十四条、二十五条规定的违法行为的裁量标准；第十部分是福利彩票管理工作，明确了《彩票管理条例》第四十一条规定的5类违法行为的裁量标准。上述裁量基准均是在法律法规规章规定的处罚方式、标准范围针对不同违法情形设定的，没有超越《行政处罚法》规定权限设定行政处罚事项的问题。

三、重点需要说明的问题

（一）关于单独制定民政行政处罚裁量基准问题。行政执法主要包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收、行政裁决等类型。经对照相关法律法规规章和省市县三级民政部门权责清单认真梳理，我省民政系统执法事项的裁量权集中在行政处罚事项中，其他几类行政执法事项基本上没有自由裁量的空间。因此，本基准仅涵盖了民政行政处罚事项。

（二）关于未设定裁量权限的民政行政处罚事项。如《社会团体登记管理条例》第二十九条“社会团体在申请登记时弄虚作假，骗取登记的，或者自取得《社会团体法人登记证书》之日起1年未开展活动的，由登记管理机关予以撤销登记。”此类行政处罚事项没有裁量空间，各级民政部门严格按照法律规定实施即可，因此该类行政处罚事项未列入本基准。

（三）关于裁量情形及裁量因素。本基准设定了一般、较重和严重三类裁量情形，以便于基层民政部门行政执法中的实际操作。关于裁量因素，本基准本着合法合理、公平公正、过罚相当和教育与处罚相结合等原则，设定的裁量基准与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当，重在防止处罚畸轻畸重、重责轻罚、轻责重罚等问题，相关违法金额的设定也考虑了我省经济社会发展水平。

四、对未建立入院评估制度或者未按照规定开展评估活动的养老机构如何处罚？

   在老年人入住养老机构前，在征得老人同意后对其进行入院评估，对老年人的健康状况、精神状况、自理能力、功能活动、生活状况、经济条件等进行综合分析和评价，以便科学确定对老年人服务类型和护理等级，并作为老年人护理补贴等各项福利的领取资格和标准。对未建立入院评估制度或者未按照规定开展评估活动的养老机构，按照《养老机构管理办法》（民政部令第66号）第四十六条的规定，由当地民政部门责令改正，给予警告；情节严重的，处以3万元以下的罚款。构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本裁量基准中，主要按照养老机构未按照规定开展评估活动的人数区分不同裁量情形并并明确相应处罚措施。

五、对养老机构未与老年人或者其代理人签订服务协议或者未按照协议约定提供服务如何处罚？

《中华人民共和国老年人权益保障法》规定“养老机构应当与接受服务的老年人或者其代理人签订服务协议，明确双方的权利、义务。养老机构及其工作人员不得以任何方式侵害老年人的权益”。

民政部、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于规范养老机构服务行为做好服务纠纷处理工作的意见》明确“养老机构应当全面推行服务协议制度，与接受服务的老年人或者其代理人签订服务协议，明确当事人权利、义务；可以向老年人或者其代理人提供风险告知书，提示服务过程中可能发生的意外风险和相应的处置措施，但不得以格式条款不合理地免除或者减轻自身责任、加重老年人责任、限制老年人主要权利，或者排除老年人主要权利”。

《养老机构管理办法》（民政部令第66号）规定：养老机构应当与老年人或者其代理人签订服务协议，明确当事人的权利和义务。服务协议一般包括下列条款：（一）养老机构的名称、住所、法定代表人或者主要负责人、联系方式；（二）老年人或者其代理人和紧急联系人的姓名、住址、身份证明、联系方式；（三）照料护理等级和服务内容、服务方式；（四）收费标准和费用支付方式；（五）服务期限和场所；（六）协议变更、解除与终止的条件；（七）暂停或者终止服务时老年人安置方式；（八）违约责任和争议解决方式；（九）当事人协商一致的其他内容。养老机构按照服务协议为老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务。

如果养老机构未与老年人或者其代理人签订服务协议，或者未按照协议约定提供服务，按照《养老机构管理办法》（民政部令第66号）规定，由当地民政部门责令改正，给予警告；情节严重的，处以3万元以下的罚款。构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本裁量基准中，主要按照养老机构未与老年人或者其代理人签订服务协议或者未按照协议约定提供服务的人数区分不同裁量情形并明确相应处罚措施。

六、对未按照有关强制性国家标准提供服务的养老机构如何处罚？

   养老服务强制性国家标准是保障老年人人身健康和生命财产安全的基本技术要求，2019年12月27日发布，2022年1月1日实施的《养老机构服务安全基本规范》是我国养老服务领域第一项强制性国家标准，规定了养老机构服务安全的基本要求、安全风险评估、服务防护、管理要求，适用于养老机构服务安全管理。

对未按照有关强制性国家标准提供服务的养老机构，按照《养老机构管理办法》（民政部令第66号）规定，由当地民政部门责令改正，给予警告；情节严重的，处以3万元以下的罚款。构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本裁量基准中，主要按照养老机构未按照有关强制性国家标准提供服务的人数区分不同裁量情形并明确相应处罚措施。

七、养老机构工作人员应当具备什么资格？对养老机构工作人员资格不符合规定的如何处罚？

《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》明确要“引导从业人员（包括养老服务机构的法定代表人、主要负责人、管理人员以及养老护理员等相关人员）自觉养成品行良好、掌握专业技能，提升服务质量和水平”“养老服务机构中从事医疗护理、康复治疗、消防管理等服务的专业技术人员，应当具备相关资格”。《养老机构管理办法》（民政部令第66号）第二十六条第二款规定：养老机构中从事医疗、康复、消防等服务的人员，应当具备相应的职业资格。

对养老机构中相关工作人员的资格不符合规定的，按照《养老机构管理办法》（民政部令第66号）规定，由当地民政部门责令改正，给予警告；情节严重的，处以3万元以下的罚款。构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本裁量基准中，主要按照养老机构相关工作人员的资格不符合规定的人数区分不同裁量情形并明确相应处罚措施。

八、对养老机构利用其房屋、场地、设施开展与养老服务宗旨无关活动的行为如何处罚？

《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》明确“严禁利用养老服务机构设施和场地开展与养老服务无关的活动，依法查处向老年人欺诈销售各类产品和服务的违法行为”。

利用养老机构的房屋、场地、设施开展与养老服务宗旨无关的活动的养老机构，按照《养老机构管理办法》（民政部令第66号）规定，由当地民政部门责令改正，给予警告；情节严重的，处以3万元以下的罚款。构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本裁量基准中，主要按照养老机构利用其房屋、场地、设施开展与养老服务宗旨无关活动的时间长短区分不同裁量情形并并明确相应处罚措施。

九、对养老机构应对突发事件有什么要求？对未按照规定预防和处置突发事件的养老机构如何处罚？

《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》要求“养老机构要依法制定自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件应急预案，在场所内配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。养老服务机构要全面落实传染病疫情防控要求，坚持预防为主，指导老年人做好个人防护。养老机构发生或者可能发生传染病暴发或者流行、不明原因的群体性疾病、重大食物中毒时间的，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等相关要求，向所在地县级卫生健康主管部门、疾病预防控制机构和民政部门报告，并在有关部门和机构指导下采取卫生处理、隔离等预防控制措施。养老服务机构发生生产安全事故的，应当依照生产安全事故报告和调查处理相关要求，向事故发生地县级以上应急管理部门和民政部门报告”。《养老机构管理办法》（民政部令第66号）第三十一条规定：养老机构应当依法制定自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件应急预案，在场所内配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，定期开展突发事件应急演练。突发事件发生后，养老机构应当立即启动应急预案，采取防止危害扩大的必要处置措施，同时根据突发事件应对管理职责分工向有关部门和民政部门报告。

对未按照规定预防和处置突发事件的养老机构，按照《养老机构管理办法》（民政部令第66号）规定，由当地民政部门责令改正，给予警告；情节严重的，处以3万元以下的罚款。构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本裁量基准中，主要按照养老机构未依照相关规定预防和处置突发事件的次数区分不同裁量情形并明确相应处罚措施。

十、对养老机构歧视、侮辱、虐待老年人以及其他侵害老年人人身和财产权益行为如何处罚？

《中华人民共和国老年人权益保障法》规定“国家保障老年人依法享有的权益”“禁止歧视、侮辱、虐待或者遗弃老年人”“养老机构及其工作人员不得以任何形式侵害老年人的权益”。

养老机构及其工作人员有歧视、侮辱、虐待老年人以及其他侵害老年人人身和财产权益行为的，按照《养老机构管理办法》（民政部令第66号）规定，由当地民政部门责令改正，给予警告；情节严重的，处以3万元以下的罚款。构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本裁量基准中，主要按照养老机构歧视、侮辱、虐待老年人以及其他侵害老年人人身和财产权益行为的次数区分不同裁量情形并明确相应处罚措施。

十一、民政部门如何履行对养老机构的监督检查职责？养老机构向负责监督检查的民政部门隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况真实材料的应当如何处罚？

《中华人民共和国老年人权益保障法》规定“县级以上人民政府民政部门依法履行监管检查职责，可以采取以下措施：（一）向养老机构和个人了解情况；（二）进入涉嫌违法的养老机构进行现场检查；（三）查阅或者复制有关合同、票据、账簿及其他有关资料；（四）发现养老机构存在可能危及人身健康和生命财产安全的，责令限期改正，逾期不改正的，责令停业整顿”。《养老机构管理办法》（民政部令第66号）对主管部门对养老机构的监督检查作出专章规定。

养老机构对负责监督检查的民政部门隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况真实材料的，按照《养老机构管理办法》（民政部令第66号）规定，由当地民政部门责令改正，给予警告；情节严重的，处以3万元以下的罚款。构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本裁量基准中，主要按照养老机构向负责监督检查的民政部门隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况真实材料的次数区分不同裁量情形并明确相应处罚措施。

十二、对社会组织的行政处罚有哪些？

本基准中针对社会组织违法行为的行政处罚分为三类，分别为对社会团体、民办非企业单位和基金会等三种类型的社会组织出现违法行为的处罚。处罚形式包括警告、责令改正、没收违法经营额或者违法所得、限期停止活动，责令撤换责任人员、罚款和撤销登记等。

十三、社会组织违法行为主要有哪些？

社会组织的违法行为主要有：1.涂改、出租、出借社会组织登记证书或者印章。2.超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动。3.不接受或者不按照规定接受监督检查。4.不按照规定办理变更登记。5.违反规定设立分支机构、代表机构或者对分支机构、代表机构疏于管理造成严重后果。6.从事营利性经营活动。7.侵占、私分、挪用社会组织资产或所接受的捐赠、资助。8.违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助。此外，基金会的违法行为还包括基金会、基金会分支机构、基金会代表机构在填制会计凭证、登记会计账簿、编织财务会计报告中弄虚作假；基金会、基金会分支机构、基金会代表机构未按照《基金会管理条例》规定完成公益事业支出额度；基金会、基金会分支机构、基金会代表机构不履行信息公布义务或者公布虚假信息。

十四、对社会组织违法行为的裁量是如何定量的？

本基准对社会组织的每一项违法行为都分为“一般情形”“较重情形”“严重情形”三种类型，分别从违法的时间、数量、金额以及是否及时改正等方面进行了区分，针对不用程度的违法行为制定了相应的裁量基准，列出各种幅度对应的具体情形，便于执法机关在执法时参照使用。

十五、哪些情形属于骗取社会救助资金、物资和服务，如何处罚？

社会救助事关困难群众基本生活和衣食冷暖，是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排。但这一制度实施以来，骗取社会救助资金、物资和服务的情形时有发生，不仅造成了国家资金的流失，也伤及社会公平和政策信誉。严惩骗取社会救助资金、物资和服务的违法行为是确保社会救助公平公正实施的必然要求。

采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取社会救助资金、物资和服务的行为均属于常说的“骗保”行为。如：共同生活的家庭成员为3人，申请低保时填报为5人，即属虚报行为；务工收入3000元，申报时称仅1000元，即属隐瞒行为；本人没有生病而伪造住院证明申请救助等行为，即属伪造行为。《社会救助暂行办法》（国务院令第685号）、《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号）、《贵州省城市居民最低生活保障办法》（贵州省人民政府令第66号）等法规规章均对骗取社会救助资金、物资和服务的行为明确了行政处罚的规定。民政部门发现上述行为将立即停止社会救助，责令退回非法获取的资金、物资，并可视情况严重程度处以非法获取的救助款额或物资价值1倍以上3倍以下的罚款；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。同时对冒领死亡人员最低生活保障金的将给予批评教育或警告，追加冒领款物，并视情况严重程度处以冒领金额1倍以上3倍以下的罚款。本裁量基准中，主要按照非法骗取的救助款金额或者物资、服务的金额或者价值区分不同裁量情形并明确相应处罚措施。

十六、民政部门如何核实低保等社会救助对象的家庭财产状况，防止发生“骗保”行为？

近年来民政部门大力强化社会救助申请和已获得社会救助家庭经济状况查询、核对机制。我省已建立了低保信息系统和社会救助主题数据库，实现了与扶贫、公安、市场管理、住建等多个部门的数据比对和信息共享，县级以上人民政府民政部门根据请求和委托，可以通过户籍管理、税务、社会保险、不动产登记、工商登记、住房公积金管理、车船管理等单位和银行、保险、证券等金融机构，代为查询、核对其家庭收入状况、财产状况，实现了对社会救助对象的精准管理。

十七、为何规定低保对象应履行相关义务或参加公益性社会服务？

最低生活保障对困难群众来说是雪中送炭。但对具备劳动条件的人来说，低保绝非长久之计。要求健康的、有劳动能力的低保对象参加就业培训或公益性社会服务，不是要“为难”困难群众，而是避免有劳动能力的困难群众形成“等靠要”的惰性，促进有劳动能力的困难群众自力更生、自我发展。同时，通过参与公益性社会服务，低保对象可以力所能及的回馈社会，从中获得应有的尊严。对拒不履行相关义务的低保对象将予以批评教育或警告，并责令限期改正，逾期不改的，停发最低生活保障金。

十八、殡葬管理执法有哪些内容、有什么处罚措施？

本基准中针对殡葬管理执法分为建设殡葬设施、墓穴占地标准、制造销售殡葬用品、火化区域遗体处置、农村公益性公墓经营等方面。处罚措施包括予以取缔，责令恢复原状，没收违法所得；责令限期改正，没收非法所得；责令停止制造、销售，并处以罚款；不得发放抚恤补助并处以罚款等。

十九、殡葬违法行为主要指哪些？

本基准中中主要包含了五类殡葬违法行为，分别为未经批准擅自兴建殡仪馆、火葬场、骨灰堂、殡仪服务站等殡葬设施；公墓墓穴占地面积超过规定标准；制造、销售不符合国家技术标准的殡葬设备；在火化区域将遗体进行土葬；农村公益性墓地、骨灰堂违规从事经营性活动等。

二十、对殡葬违法行为的裁量是如何定量的？

《基准》对殡葬管理的每一项违法行为都分为“一般情形”“较重情形”“严重情形”，分别从违法违规的面积、数量、金额、时限以及是否及时改正等方面进行了界定，针对不用程度的违法行为制定了相应的裁量基准，列出各种幅度对应的具体情形，方便执法部门在执法时参照使用。